Indicadores de desarrollo
en América latina.
En el
entorno de la globalización, la competitividad de los países viene
sustentándose en nuevas ventajas competitivas, ya no necesariamente vinculadas
a las ventajas naturales de
cada país, sino a una mayor incorporación de conocimiento y tecnología, tanto
en el proceso de producción como en el desarrollo de los mismos productos. El
concepto de competitividad ha cobrado en los últimos años un nuevo alcance y
relevancia, se caracteriza por presentar elementos distintivos que determinan
la capacidad productiva de las economías para ingresar con éxito a los
mercados internacionales, ampliar la participación y mantenerla e incrementarla
con el tiempo.
Hasta hace poco, por ejemplo, la producción a escala y la productividad
eran básicamente los únicos elementos primordiales; en un entorno de
globalización, la calidad, la flexibilidad, la diferenciación, la adaptación
al cliente y la oportunidad en la entrega de los bienes cobran creciente
importancia. Otra expresión de la evolución de la competitividad se relaciona
con los cambios que se vienen presentando en la propia unidad productiva: antes
las firmas grandes o pequeñas actuaban como unidades cerradas compitiendo aisladamente.
En el nuevo entorno se observa cada vez una mayor tendencia a la competencia sistemática y estructural. La
competitividad estructural es el resultado de la interacción de diversos
factores en niveles interrelacionados, desde la empresa individual hasta el
entorno regional (Porter, 1990), complejizándose al trascender la sustentada
exclusivamente en precios para abordar otras formas como la diferenciación en
la oferta y segmentación de nichos de mercado.
En los países de América Latina, dado el retroceso que vienen
experimentando en los últimos años frente a países como los del sudeste
asiático, se plantea con urgencia el examen de los factores que explican la
reciente brecha en los niveles de desarrollo. Más allá del asunto de la
distribución del ingreso, se requiere avanzar complementariamente en el
análisis del proceso de generación de ingresos y particularmente de los
factores decisivos para elevar la capacidad del aparato productivo y generar
una mayor riqueza. Al examinar las condiciones de América Latina frente alas de
países del sudeste asiático para enfrentar nuevas orientaciones de desarrollo
en un entorno de globalización, conviene estudiar los obstáculos intangibles
heredados de la racionalidad del modelo de sustitución de importaciones,
MSI, la evolución de los procesos de desarrollo que dieron cabida a la actual
base industrial que diferencia a estas economías.
El papel de la industria como motor de desarrollo económico ha sido
ampliamente debatido. Desde la década de los treinta comenzaron a ser adoptados
en los países de América Latina elementos proteccionistas en defensa de la
industria naciente, en la búsqueda de reducir la dependencia de los países de
mayor desarrollo, fomentar la configuración de un mercado interno y expandir la
base productiva que aún reposaba sobre un reducido sector agroexportador. A
partir del período de la posguerra, se decidió la adopción del modelo de
sustitución de importaciones en América Latina, con el propósito de avanzar en
la profundización y diversificación de la base industrial y así sostener e
incrementar los niveles de vida de una población creciente. La estrategia de
desarrollo del M SI se basó en la protección del mercado doméstico de la
competencia de los países industrializados como medio para desarrollar la
capacidad de producir internamente bienes que previamente eran importados.
Entre los supuestos generales que sirvieron al desarrollo de esta
estrategia se tenían que la demanda mundial para bienes que sustentaban la base
exportable de los países en desarrollo crecía muy lentamente, que los países en
vías de industrialización presentaban desventajas frente a los países
industrial izados en sus capacidades productivas y tecnológicas, por lo que
resultaba necesario cambiar las fuentes de desarrollo hacia una base industrial
doméstica cuya productividad potencial fuera mayor que en los sectores
tradicionales.
En términos generales, el M SI se sustentó en una protección a la
industria doméstica, concebida como el principal mecanismo para el fomento de
las actividades manufactureras de sustitución y el cual debería adoptarse de
una manera gradual, a través de etapas sucesivas, incentivándose en primer
lugar una industria liviana y progresivamente ir desarrollando industrias de
mayor generación de valor agregado y mayor complejidad tecnológica, hasta
finalmente alcanzar la producción de bienes de capital. Asimismo, aunque con
escasa importancia relativa frente a la política de protección, la mayoría de
países latinoamericanos acompañaron al M SI con otras políticas, entre las
cuales prevalecieron el otorgamiento de créditos de fomento industrial, la
creación de sistemas nacionales de capacitación y la adopción de incentivos
para el fomento de las exportaciones.
Hasta principios de la década de los setenta, el
dinamismo de la industria manufacturera permitía creer en el éxito del M SI.
Para un conjunto de países era notable el desarrollo de ramas industriales de
bienes intermedios y algunas pocas de bienes de capital, así como una reducción
considerable de la participación de sectores de menor valor agregado como de
bienes de consumo no duradero. Sin embargo, ya a mediados de la década y luego
con la crisis de la deuda externa de América Latina ( 1982), estos países
redujeron significativamente su ritmo de crecimiento y la dinámica de su
productividad y modernización, ala vez que se debilitaba su patrón de
especialización y diversificación de la estructura industrial. Este fenómeno es
conocido como agotamiento de
las primeras etapas del proceso de sustitución de importaciones.
Ya durante la década de los setenta, la marcada distorsión que generaban
las excesivas políticas proteccionistas era identificada como un factor adverso
para el desarrollo en cuatro aspectos diferentes: discriminación en contra de
las exportaciones -denominado como sesgo antiexportador-, asignación de
recursos sin atender debidamente criterios de eficiencia, bajos niveles de
ahorro y de inversión domésticos y una creciente desigualdad del ingreso
(Edwards, 1994). La insuficiencia del sector exportador en la generación de
divisas, así como la muy baja tasa de ahorro doméstico, hicieron recurrente el
endeudamiento externo.
El MSI, aplicado como estrategia de desarrollo predominante en América
Latina desde los años cincuenta hasta los ochenta, fue mucho más que una
política gubernamental. De modo gradual se fueron incorporando al modelo un
conjunto perfectamente coherente de conductas, preceptos y prácticas en el
ámbito de los diferentes agentes económicos -empresas, trabajadores, gobiernos-,
así como de políticas y organizaciones que se reforzaban mutuamente. Al
contrario de lo que sostienen muchos autores, la versión latinoamericana de la
estrategia sustitutiva tuvo éxito durante sus primeras etapas, con el
desarrollo de una considerable planta productiva industrial, de redes de
infraestructura, de capacidades gerenciales y con la calificación de mano de
obra (Pérez, 1996).
Si bien se alcanzó a crear una institucionalidad propicia para el
funcionamiento del M SI, con el paso del tiempo se fue agudizando nocivamente
la cultura de búsqueda de rentas
y privilegios, llevándola a una progresiva pérdida de funcionalidad
para la profundización del propio modelo de desarrollo hacia adentro.
No sólo los países latinoamericanos habían adoptado modelos de
desarrollo hacia adentro, sino
que también varios de los países del Este asiático consolidaron el desarrollo
de sus economías con base en la protección de industrias nacientes después de
la segunda guerra mundial. Sin embargo, contrario al caso latinoamericano, aún
durante la década de los ochenta estos países continuaron creciendo
aceleradamente, diversificando su base productiva hacia sectores de bienes de
capital y de mayor contenido tecnológico. En diferentes posiciones teóricas
varios factores han sido comúnmente aceptados como fortalecedores del buen desempeño de estas economías
durante tal período. Los más mencionados son los elevados niveles de inversión
en educación y capacitación del recurso humano, no sólo en el campo técnico
sino en su cobertura universal, énfasis en actividades de desarrollo e
innovación tecnológica e investigación, elevadas tasas domésticas, tanto de
ahorro como de inversión, una importante orientación de la producción doméstica
al mercado internacional, una moderada inequidad en la distribución del ingreso
y una apreciable estabilidad macroeconómica.
Sin embargo, existen posiciones ideológicas confrontadas que atribuyen
el llamado milagro asiático a
factores diversos. De una parte, está la posición neoliberal, adoptada por el
Banco Mundial, según la cual el único factor determinante para explicar las
divergencias en el crecimiento del producto per cápita de los países es la
diferencia en el grado de exposición
externa. Mientras más abierta sea una economía, mayor el nivel de
competencia doméstica y más elevada la inversión en educación, (-eteris paribus, mayores serán
el crecimiento de la productividad total de los factores y, por ende, el
crecimiento económico. Con respecto a la experiencia de las economías
asiáticas, el BM niega que haya sido una cierta clase de política industrial
selectiva uno de los principales factores favorecedores del acelerado
crecimiento de los países y, por el contrario, realza el decisivo papel que
tuvieron la orientación exportadora, la libre entrada de firmas y la
eliminación de trabas en algunos mercados.
Stiglitz ( 1996) señala algunos factores comunes que caracterizaron el
proceso de desarrollo de los países asiáticos bajo una política de intervención
estatal que no pretendía reemplazar el mercado -market friendly approach-: combinación de políticas
industrial, de competencia y cooperación; crecimiento con equidad,
orientado hacia afuera, e
impulsado por las exportaciones, y desarrollo de capacidades tecnológicas.
De otra parte, estructuralistas como Felix (1994), Kwon (1994), Singh
(1995), Lall (1995 ), entre otros, apoyan desde esa perspectiva teórica y
empírica la validez de la intervención estatal mediante políticas industriales
selectivas en la reasignación de recursos como necesarias para el desarrollo
industrial y para un crecimiento económico más acelerado. Lall ofrece un
recorrido extenso en el que evidencia que sólo en el caso de Hong Kong puede
aducirse la aplicación de una política de laissez faire, mientras que en los demás países, particularmente
japón, Corea y Taiwán, la intervención estratégica del gobierno, no sólo en la
asignación de recursos en sectores específicos sino también en su gestión en
los mercados como el de capitales y el de trabajo, y en el fortalecimiento de
las redes de innovación y desarrollo tecnológico, fueron factores que habrían
propiciado, al menos parcialmente, el crecimiento de la productividad total
factorial en estas economías.
Singh ofrece diversos argumentos que contradicen la supuesta apertura
externa y el alto grado
de competencia de las economías asiáticas. Con respecto al sector externo
menciona características como la aplicación selectiva de subsidios a las
exportaciones, la protección arancelaria, la orientación de las exportaciones
hacia mercados externos específicos según las necesidades de cada país. En lo
que respecta al grado de competencia doméstica, trae a luz la complacencia de
los gobiernos en la creación de grandes conglomerados, la selectividad para el
acceso al crédito y la discrecionalidad en el tipo de inversión extranjera
aceptada en estos países.
De esta manera, no obstante haber adoptado modelos de desarrollo que
partían de los mismos principios básicos que los países latinoamericanos, las
economías asiáticas reunieron muchos más elementos dentro de su estrategia de
desarrollo que les permitieron continuar, aún en los años ochenta, en un
sendero de crecimiento de largo plazo. En relación con el fracaso del modelo
intervencionista de sustitución de importaciones en América Latina, varios
autores apuntan a que el proteccionismo general y no selectivo derivó en
marcadas distorsiones del mercado interno. No fue usual establecer metas y
compromisos de exportación y de ganancias en productividad, lo cual unido a la
casi perpetuidad de la protección generó actitudes de emperezamiento en el
empresariado, con el usufructo de rentas excesivas --rent seeking- y con muy escaso estímulo a incurrir en una
mayor asimilación y profundización tecnológica.
En Colombia también se inició el debate sobre la necesidad de adoptar un
nuevo modelo de desarrollo que permitiera afianzar el crecimiento económico a
largo plazo. Los modestos resultados de la economía colombiana en la década de
los ochenta, el agotamiento parcial del modelo de sustitución de importaciones,
la adopción de modelos de liberalización en otros países de la región y las
presiones externas, en especial por parte de organismos multilaterales para
reducir la protección al mercado doméstico, contribuyeron al consenso en torno
a la necesidad de adoptar un modelo de apertura e internacionalización de la
economía.
En esta parte se busca hacer un recorrido de la
evolución y desempeño de la industria manufacturera colombiana, su grado de
especialización, y su estructura y sus debilidades frente a las nuevas
exigencias de competitividad en un escenario de internacionalización. Bajo
diversas aproximaciones se intentan distinguir los factores que quizás han
evitado alcanzar un crecimiento sostenido a largo plazo de la actividad
industrial.
