La tendencia internacional hacia un mundo globalizado y la acelerada apertura comercial del país a raíz de la suscripción de varios tratados comerciales, convierten a la logística en una variable fundamental para competir en el mercado. Por lo tanto, para que Colombia pueda lograr una real transformación productiva y así cumplir con sus metas de competitividad para el año 2032, es necesario desarrollar las capacidades logísticas del país, posibilitadas por una infraestructura básica apropiada y unos servicios competitivos de transporte y almacenamiento de cargas. Las capacidades logísticas a desarrollar son todas aquellas que permitan optimizar los tiempos y costos de transporte, almacenamiento y distribución de materias primas, partes y productos terminados, desde la empresa hasta el consumidor final, de acuerdo con las estrategias de negocios y los modelos operativos de las empresas. El desarrollo de estas capacidades requiere de la coordinación de actividades que involucran tanto agentes públicos como privados. En este sentido, tener unas capacidades logísticas competitivas va mucho más allá de tener una infraestructura adecuada. A nivel internacional, una medición importante en materia logística es el Índice de Desempeño Logístico (IDL) elaborado por el Banco Mundial. Colombia ocupó en 2010 el puesto 72 entre 155 países, y el puesto 11 entre 11 países de referencia.
Lo anterior es el reflejo de falencias en la infraestructura, pero también de la falta de un sector de transporte de carga de talla mundial, y de corredores logísticos apropiados que integren diferentes modos de transporte. En Europa por ejemplo, más de 60% del transporte es multimodal, mientras en Colombia es apenas 1,5%. Todo esto conlleva a que en Colombia los costos logísticos representen aproximadamente 23% del PIB, por encima del promedio de países de referencia.
Buscando romper con las discusiones tradicionales del país en materia de logística, el presente texto propone resaltar algunos de los principales cuellos de botella que enfrenta Colombia en materia logística, a partir de discusiones y estudios de caso adelantados con empresas de algunos de los sectores a los cuales el país le está apostando en el marco de su política industrial. Como resultado de este ejercicio se identificaron dos grandes grupos de cuellos de botella. Por un lado, los transversales, cuyas soluciones generarían beneficios a todos los sectores de la economía en general. Por otro lado, se identificaron los particulares a los sectores analizados, los cuales se tendrían que abordar de forma específica en el marco de una política industrial.
La calidad de la infraestructura en Colombia es deficiente, lo cual es confirmado por el Foro Económico Mundial (FEM), al ubicar el país en el puesto 95 entre 142 países y en el noveno lugar entre países de referencia en su Informe de Competitividad Global 2011-2012.
No obstante los resultados en estas mediciones internacionales, el país ha venido realizando esfuerzos por mejorar las condiciones de su infraestructura. Es así como el Gobierno ha programado que la inversión en el sector en 2012 alcance $12,4 billones, mostrando un crecimiento superior a 90% respecto a la inversión realizada durante 2008, $6,7 billones. Si bien el país viene utilizando de manera creciente la figura de concesiones para el desarrollo de su infraestructura, aún bajo esta figura, el modelo de financiación de obras que ha prevalecido ha sido el de vigencias futuras.5 Entre 2002 y 2010 fueron comprometidos con avales $27,3 billones (constantes de 2010) para los próximos 16 años, de los cuales 82,8% corresponden a vigencias futuras entre 2011 y 2016. Sin embargo, dado que hay agentes en el mercado que podrían financiar proyectos de infraestructura, es importante explorar nuevos modelos de financiación. En este sentido, el sector privado y, en particular, los inversionistas institucionales surgen como una alternativa idónea para apalancar recursos para infraestructura. Ahora bien, hoy en día las condiciones normativas, técnicas y financieras en el país no son lo suficientemente atractivas para que los inversionistas institucionales participen en el desarrollo de infraestructura. Entre las condiciones poco atractivas se encuentran: la débil –o inexistente– estructuración técnica y financiera de los proyectos; la poca claridad en los procesos de licitación y adjudicación de concesiones; la falta de un marco regulatorio que defina los derechos y obligaciones de las partes, así como la distribución de riesgos entre el concedente y el concesionario; y la falta de activos financieros que se acoplen a los requerimientos de estos inversionistas. Estas deficiencias han ocasionando retrasos en la construcción de las obras y la renegociación de los contratos. Hasta el momento, en el caso de concesiones viales se han realizado más de 311 cambios en los contratos vigentes.
Esta figura se ha convertido en una extensión de la obra pública y ha conllevado a que las inversiones y el ingreso esperado que los operadores solicitan se hayan multiplicado por 1,5 y 3,4, respectivamente, y a que las nuevas inversiones se hayan financiado con préstamos y aportes del Estado y con peajes. (Infraestructura vial). A pesar de ser la infraestructura vial el medio de transporte más utilizado para movilizar mercancía en el país, su actual condición precaria hace que sea uno de los principales cuellos de botella que afecta la eficiencia logística. Por ejemplo, de acuerdo con el FEM, Colombia se sitúa en el puesto 108 entre 142 países y en el lugar 10 comparado con los países de referencia. Al comparar las vías existentes en Colombia por millón de habitantes en el contexto internacional, el rezago en infraestructura vial se hace evidente. En 2009 el país contaba con 3.733 kilómetros construidos por millón de habitantes, situándose por debajo del promedio de América Latina (5.434) y en particular de países como Bolivia y Paraguay.
La ausencia de una planeación vial y una priorización de proyectos en Colombia –que adicionalmente incluya los diferentes modos de transporte– se refleja en una infraestructura vial fragmentada. En la actualidad, se encuentran en ejecución 50 contratos; sin embargo, muchos de estos proyectos son vías locales o regionales que no conectan los centros industriales entre sí, ni a estos con los puertos.
Por otra parte, la movilización de carga por carretera dentro del país enfrenta diversas exigencias y restricciones que reducen su efectividad. La creciente congestión en las calles y carreteras ha llevado a las autoridades nacionales y locales a implantar restricciones a la movilidad de vehículos, lo que reduce las ventanas de tiempo disponibles a los empresarios para movilizar y posicionar sus cargas. (Infraestructura férrea) .De los más de 3.400 kilómetros existentes, tan solo se encuentra operando el 39,2% (1.337 km), entre tramos privados, tramos concesionados y tramos operados por el Inco. A pesar del potencial del transporte férreo para abaratar el costo logístico, su uso en Colombia es todavía muy reducido para la mayor parte de las empresas y productos.
En la actualidad, las vías férreas en Colombia son utilizadas principalmente para transportar carbón, representando dicho producto 99,6% de la carga promedio anual transportada entre 2000 y 2009. La integración de la red férrea a las operaciones de extracción y comercio exterior de carbón han generado un crecimiento significativo de los volúmenes transportados por ese medio, a tal punto que en 2009 este representó 24,1% de la carga nacional en toneladas movilizadas. A excepción de las empresas dedicadas a la extracción y explotación de carbón, el escaso uso del transporte férreo por los demás sectores, ubica a Colombia en el puesto 99 entre 142 países en el ranking del FEM, y en el último lugar entre los países de referencia.
Infraestructura fluvial. El bajo consumo de energía y la gran capacidad de manejo de carga y de tracción para recorrer grandes distancias son unas de las principales ventajas del transporte fluvial. A pesar de estas ventajas competitivas, en Colombia el desarrollo del transporte fluvial es bastante limitado. En 2009 se transportó por este modo apenas 1,8% del total de toneladas de carga movida, concentrándose aproximadamente 75% de la carga en hidrocarburos y banano a través de los ríos Magdalena y León, respectivamente. De acuerdo a las empresas del sector real consultadas como parte del ejercicio, la baja utilización del modo fluvial se debe al alto costo logístico asociado a su utilización, a pesar de que ofrece el menor costo de transporte. Este mayor costo logístico resulta de la conjunción de diferentes problemas del medio. Las deficiencias en la operación de los puertos fluviales de uso público y en el mantenimiento de los canales navegables, genera riesgos que deben ser compensados con mayores inventarios de seguridad por las empresas. Adicionalmente, la dificultad para conseguir carga de compensación hacia y desde los puertos fluviales, hace que el flete terrestre hacia estos puertos sea inclusive más alto que el que se pagaría por movilizar la carga desde su origen hasta el puerto marítimo. Reducir el costo logístico del uso de los ríos es indispensable para garantizar su mayor utilización. Tomar lecciones del transporte fluvial de hidrocarburos y de banano puede contribuir a buscar herramientas e incentivos que realmente viabilicen el uso de los ríos como alternativa de transporte. Infraestructura portuaria. El desempeño de los puertos impacta en la generación de ventajas competitivas de un país. Similar a lo observado para los otros modos, la infraestructura portuaria colombiana presenta un bajo desempeño en las comparaciones internacionales de calidad de los puertos. De acuerdo al FEM, el país se ubica en el puesto 109 entre 142, y ocupa el lugar 10 entre 11 países de referencia, tan solo superando a Brasil. Si bien el país ha logrado avances gracias al esquema de concesiones, permitiendo que los puertos sean modernizados e incorporen tecnología especializada para el transporte y manejo de carga a granel y contenedores, aún persisten brechas por subsanar. Por un lado, algunos puertos de uso público han llegado a su límite de capacidad, generando tiempos excesivos en los terminales de carga. Por ejemplo, para 2010 se evidencia una sobreutilización de la capacidad instalada en el puerto de Cartagena.
Ahora bien, la capacidad de los puertos es una función de la infraestructura disponible y de la forma en que los diferentes procesos realizados al interior de ellos la usan de manera más o menos eficiente. En este sentido, existe gran espacio para mejorar la capacidad de los puertos colombianos a través de avances en aspectos operativos. La poca agilidad en los trámites que se realizan ante las entidades públicas a cargo de la inspección de las mercancías obliga a las empresas a sobre-estoquear inventarios para evitar incumplimientos y pagar sobrecostos. Lo anterior genera restricciones en el almacenamiento de los puertos, acentuando más el problema de su capacidad y ocasionando sobrecostos logísticos a las empresas. De otra parte, las empresas consultadas destacaron no solo la demora en obtener los permisos de construcción de nuevos puertos, sino también las dificultades y retrasos procedimentales por parte de diferentes entidades públicas para autorizar iniciativas privadas de construcción de puertos y también para cambiar el uso de algunos puertos de servicio privado a servicio público. Lo anterior, además de disminuir la flexibilidad de la oferta portuaria en el tiempo, desincentiva las inversiones en dicha infraestructura y, por consiguiente, reduce la competencia entre los puertos y la competitividad de los servicios de los mismos. Infraestructura aeroportuaria. Si bien en materia de infraestructura aérea, según el FEM Colombia se ubica en el puesto 94 entre 142 países, y en la posición 10 entre 11 países de referencia, tan solo por encima de Brasil , en relación al transporte aéreo, el país muestra cifras importantes, incluso en el contexto mundial. En cuanto al tráfico aéreo de pasajeros, en 2009 se movilizaron más de 12 millones de pasajeros–kilómetro, ubicando al país en el puesto 29 entre 145 países y octavo entre los países de referencia. Durante ese mismo año, se movilizaron 2.420 millones de toneladas–kilómetro vía aérea, ubicando al país en el puesto 14 entre 135 y tercero respecto a los países de referencia, por encima de Brasil, Chile y España. Ahora bien, en materia de inversión pública en infraestructura aérea, el Plan de Navegación indica la necesidad de invertir un monto mucho mayor al que se ha ejecutado hasta el momento. Las concesiones han dejado importantes lecciones, en especial frente a los costos asumidos por el Estado y la poca planeación de los terminales, lo cual hace necesario revisar los procesos de estructuración técnica, legal y financiera. De otra parte, dada la infraestructura actual, existe mucho espacio para la optimización logística. A manera de ejemplo se resalta que el aeropuerto de Heathrow en Londres, tiene 70% más operaciones al año que el aeropuerto de Bogotá, y mueve cerca de 50 millones de pasajeros más al año en cinco terminales, a pesar de tener el mismo número de pistas que El Dorado. Trámites de comercio exterior. Uno de los componentes fundamentales para un apropiado desempeño logístico es la claridad y eficiencia en los trámites de comercio exterior, los cuales en Colombia son dispersos y dilatados, con requisitos innecesarios y duplicidad en los requerimientos de información.
Esto no solo encarece la actividad de comercio exterior y retrasa su adecuado desarrollo, sino que afecta el resto de la cadena logística al traducirse en mayores tiempos muertos y costos para el transporte de carga terrestre, por ejemplo. Cabe resaltar, sin embargo, que el Gobierno ha tomado algunas medidas orientadas a favorecer el proceso exportador como, por ejemplo, la creación en 2004 de la Ventanilla Única de Comercio Exterior (VUCE), que busca agilizar las autorizaciones y facilitar los trámites de comercio. Desafortunadamente esta integración documental no se tradujo en una integración operacional de las entidades para la realización de un solo procedimiento de inspección, por ejemplo. La eficiencia en los trámites de comercio exterior se ve afectada, en primer lugar, por la carencia de tecnología de punta en los puertos y aeropuertos, lo cual genera retrasos e incrementa el costo logístico. En segundo lugar, a pesar de los controles simultáneos implementados por la Dian y la Policía Antinarcóticos, la capacidad limitada de personal y la carencia de atención permanente prolonga los procesos de inspección de la mercancía. En tercer lugar, varias de las empresas consultadas manifestaron que las inspecciones realizadas por la Policía Antinarcóticos son excesivas, especialmente si se tiene en cuenta que muchas de ellas cuentan con certificación internacional. Esta situación es particularmente relevante para el caso en el que los funcionarios, por desconocimiento del producto en tránsito, intensifican de manera injustificada la rigurosidad de la inspección. Por último, debido al prolongado tiempo de inspección requerido por las autoridades, las empresas que necesitan embarcar su mercancía deben almacenarla con varios días de anticipación, generando sobrecostos y reduciendo la eficiencia del trámite portuario. Sector de transporte de carga. De acuerdo con las empresas consultadas, los costos de transporte representan la mitad o tres cuartas partes del costo logístico de las empresas colombianas. Esto es consistente con el Índice de Desempeño Logístico del Banco Mundial, el cual clasifica a Colombia en el puesto 112 entre 155 países en cuanto a la facilidad de contratar envíos a precios competitivos.
Hay varias razones que influyen sobre la alta participación del transporte en el costo logístico, siendo la falta de un sector de transporte de carga competitivo una de ellas. Ahora bien, también influye la falta de coordinación entre los generadores de carga y el sector de transporte, por lo que cualquier intento por incrementar la competitividad de los segundos deberá incluir a los primeros. En el país, 75% del parque automotor es propiedad de personas naturales y 17% de las empresas generadoras de carga. Los pequeños transportistas manejan un porcentaje mínimo de la carga, mientras que alrededor de 20 de las empresas más grandes del ramo manejan entre 75% y 80% de ella.
La falta de competitividad del sector de transporte de carga se explica por varias razones.
En primer lugar, el sector se caracteriza por ser altamente informal, predominando la ausencia de contratos entre las empresas transportadoras y los propietarios de los camiones y conductores. En segundo lugar, el parque automotor es obsoleto, la edad promedio de los vehículos es de 22 años y aproximadamente una tercera parte de estos tiene más de 30 años. Lo anterior, además de generar problemas de seguridad vial y de la carga, genera externalidades negativas sobre el medio ambiente.
En tercer lugar, al sector lo ha aquejado un exceso de regulación que ha redundado en menores niveles de eficiencia. Por ejemplo, la existencia de una tabla de fletes que definía un mínimo nivel de precios para el transporte de carga terrestre en el país, no solo conllevaba la falta de incentivos por parte de las empresas de transporte para prestar servicios de mayor valor agregado a menores costos, sino que generaba incentivos para que actores formales se comportaran de manera informal, con el fin de evadir el pago del precio piso. Adicionalmente, esta tabla exacerbaba el problema de edad de los vehículos, en la medida en que permitía la rentabilidad –y, por tanto, la circulación– de vehículos viejos e ineficientes que de otra manera no hubiesen sido rentables bajo unas condiciones de mercado libre. De otra parte, a raíz del boom del petróleo y de la falta de capacidad en oleoductos, la demanda por el uso de vehículos se ha incrementado, lo cual ha aumentado sustancialmente el costo de los fletes y ha reducido la disponibilidad de vehículos para los demás sectores de la economía. Si bien esta situación conlleva a incentivar el aumento del parque automotor por los mayores fletes, nuevamente el exceso de regulación, esta vez vía la exigencia de chatarrización, se convierte en un impuesto al incremento del número de camiones; por lo que se obstaculiza un eficiente ajuste de la oferta a las señales de mercado. Adicionalmente, la carencia de mano de obra calificada afecta la competitividad del sector. No existen suficientes planes de capacitación dirigidos a los transportadores, en particular a los microempresarios del transporte, lo cual implica la no utilización de buenas prácticas empresariales de estos agentes. A lo anterior se suma la falta de operatividad en red por parte de los transportistas. Las actividades individuales no se apoyan en nodos virtuales o físicos de concentración de carga que permitan optimizar el volumen de esta, combinando los envíos de tamaño más reducido o coordinando los pedidos de retorno. Adicionalmente, existe mucho espacio para lograr optimizaciones en el manejo logístico, a través de una buena coordinación entre generadores y transportistas. Por ejemplo, actualmente un vehículo con un conductor hace entre dos y tres viajes a la Costa, cuando este podría hacer cómodamente 4,75 viajes, reduciendo sustancialmente los costos. El Gobierno ha venido adelantando una serie esfuerzos para mejorar la competitividad del sector. Es así como, mediante el Decreto 2092 de junio de 2011, se desmontó la tabla de fletes, lo cual es un paso adelante para el mayor desarrollo del sector, ya que permite la libre contratación entre los transportadores y los usuarios. Para hacer seguimiento al comportamiento del sector se creó el Sistema de Información de Costos Eficientes y el Observatorio Nacional Logístico, cuyo objetivo es servir de guía a los transportadores, las empresas de transporte y los generadores de carga, al momento de pactar los términos de negociación. Para acompañar el desmonte de la tabla, se tiene previsto impulsar un documento Conpes de Política de Renovación de Flota y Formalización del Sector, con el objetivo de tener una oferta y demanda de servicios de transporte equilibrada. En concordancia con lo anterior, el Ministerio de Transporte ha abierto mesas de concertación con la participación del sector privado para impulsar el desarrollo del sector de transporte.
